PRÁVNÍ SERVIS | Česko klopotně promítá do své legislativy evropskou směrnici SEVESO. Předcházení následků nehod v potenciálně rizikových podnicích, jakými jsou například chemičky, je tak v havarijním stavu. Novou nadějí je po předchozích polovičatých řešeních novela připravovaná na ministerstvu životního prostředí.
Na úvod trochu enviromentální edukace. Prevence označuje soustavu opatření, která mají bránit výskytu určitého nežádoucího jevu a snižovat pravděpodobnost jeho vzniku. Havárie je mimořádná, zpravidla člověkem zapříčiněná nehoda, jež vede ke ztrátám na životech či zdraví lidí a ke škodám na majetku a životním prostředí. Implementace evropského práva je postup, kdy se právní úprava EU promítá do vnitrostátního zákonodárství členských států EU. Problém v implementaci práva EU je pak stav, kdy je určitá evropská právní norma implementována „nedokonale“ či dokonce vůbec ne.
Právní úprava EU vs. právní úprava ČR I.
V oblasti prevence závažných havárií existuje na úrovni EU Směrnice č. 2012/18/EU o kontrole nebezpečí závažných havárií. Zjednodušeně je smyslem této právní normy vytvořit ucelený systém preventivních opatření pro výstavbu a zejména provoz potenciálně rizikových zařízení (například chemických továren), přičemž tato opatření limitují dopady případných havárií na životy a zdraví lidí a na životní prostředí. Směrnici se přezdívá Směrnice SEVESO, a to podle známé havárie v italském městě Seveso kousek od Milána v červenci 1976, k níž došlo v tamní výrobně herbicidů a pesticidů.
V českém právním řádu je daná problematika aktuálně upravena v zákoně č. 224/2015 Sb., o prevenci závažných havárií. Tento zákon není mezi obecnou veřejností příliš známý, a pokud ano, tak zejména s ohledem na takzvané zóny havarijního plánování, které jsou na jeho základě zřizovány v okolí těch největších podniků, v nichž se pracuje s nebezpečnými chemickými látkami nebo jejich směsmi.
Těmto zařízením, které zákon označuje jako objekty, pro jednoduchost říkejme Podniky SEVESO. Zákon o prevenci závažných havárií je právě tím implementačním zákonem, který Směrnici SEVESO převádí do právního řádu Česka.
Jak Směrnice SEVESO, tak i zákon o prevenci závažných havárií velmi důsledně upravují povinnosti provozovatelů Podniků SEVESO. Článek 13 Směrnice SEVESO pak navíc stanoví, že pro řádné naplňování cílů směrnice je důležité podchytit i výstavbu a provoz nejrůznějších stavebních záměrů, které sice nejsou realizovány provozovateli Podniků SEVESO a které nesouvisejí s provozem Podniků SEVESO, ale jsou situovány (z nejrůznějších strategických či hospodářských důvodů) v okolí Podniků SEVESO. Takové projekty totiž mohou zcela zásadně pozměnit situaci v daném prostoru, ať již se týká množství osob, jež se v takovém území vyskytují, logistické situace takového území a dalších vztahů, které se logicky promítají do rozsahu a komplexnosti řešení problematiky prevence závažných havárií.
Pokud se ptáte, kde a jakým způsobem byla tato důležitá součást Směrnice SEVESO promítnuta do zákona o prevenci závažných havárií, odpověď je jednoduchá – po dlouhou dobu nikde a nijak. Zákon o prevenci závažných havárii totiž sice řešil, jak se umísťují nové objekty či jak se mají udržovat vzájemné odstupy mezi objekty a obytnými oblastmi; úprava umisťování „neobjektů“ do okolí Podniků SEVESO však vzhledem ke zvolenému legislativnímu řešení jaksi vypadla.
V praxi tak bylo běžné, že do bezprostředního okolí Podniku SEVESO (například na dohled sady čpavkových tanků) byla naprojektována výstavba logistického centra či mateřské školky, jakkoli bylo zřejmé, že takové umístění je z hlediska prevence závažných havárií více než nevhodné (kulantně řečeno).
Příslušné orgány české státní správy navíc s rakousko-uherskou pedanterií opakovaly, že k řešení takových situací nemají kompetenci a že je tak pouze na provozovatelích Podniků SEVESO, aby své havarijní plány a bezpečnostní situaci sami a na své náklady následně přizpůsobili nové situaci.
Stavební záměry výstavby „neobjektů“ v prostoru havarijních zón tak byly zhusta povolovány, aniž by provozovatelé dotčených Podniků SEVESO, kteří většinou ani neměli postavení účastníků předmětných řízení, měli možnost jejich výstavbu relevantně ovlivnit.
Právní úprava EU vs. právní úprava ČR II.
Výše popsaný neblahý stav byl důvodem, proč došlo souběžně s přijetím nového stavebního zákona k novelizaci zákona o prevenci závažných havárií, která od 1. 7. 2024 (a od 1. 1. 2024 v případě tzv. vyhrazených staveb) stanoví následující:
„Krajský úřad vydá závazné stanovisko, které je podkladem pro vydání rozhodnutí v řízení o povolení záměru a v řízení o odstranění stavby podle stavebního zákona, pokud realizace nového stavebního záměru situovaného v dosahu havarijních projevů, které jsou specifikované v příslušném posouzení rizik závažné havárie objektu zařazeného do skupiny A nebo do skupiny B, může způsobit nebo zvýšit riziko závažné havárie nebo zhoršit její následky a nejde přitom o jednoduché stavby podle stavebního zákona; v tomto závazném stanovisku krajský úřad stanoví podmínky pro umístění a provedení nového stavebního záměru, jakož i pro jeho uvedení do zkušebního povozu nebo užívání v případě, že se zkušební provoz neprovádí.“
Novela zákona o prevenci závažných havárií v teoretické rovině dala Krajským úřadům chybějící pravomoc posuzovat (z hlediska prevence závažných havárií) stavební záměry situované v okolí Podniků SEVESO. Její textace ale otevírala celou řadu výkladových nejasností.
Není například úplně zřejmé, jak vykládat sousloví „dosah havarijních projevů“ a zda jde o synonymum sousloví „dosah zvolených limitních hodnot účinků identifikovaných scénářů závažných havárií“, které obsahuje prováděcí vyhláška č. 227/2015 Sb. Jasné nebylo ani to, jak se dosah havarijních projevů/dosah zvolených limitních hodnot účinků má v praxi určovat.
Metodický pokyn MŽP vs. další novela zákona?
Na půdě Ministerstva životního prostředí tak začal být ještě před nabytím účinnosti novely zákona o prevenci závažných havárií připravován Metodický pokyn, který by vzniklé výkladové problémy operativně vyřešil a stanovil doporučení, jimiž by se Krajské úřady mohly řídit.
Koncept tohoto Metodického pokynu byl založen na premise, že by stavebníci záměrů situovaných v okolí Podniků SEVESO měli již při přípravě svých záměrů vstoupit do jednání s provozovateli dotčených Podniků SEVESO a měli by nechat společně zpracovat změnové analýzy (posouzení rizika), z nichž by vyplynulo, zda se výstavbou nového záměru v okolí Podniků SEVESO bezpečnostní situace změní a jak.
Existence následné dohody mezi provozovatelem dotčeného Podniku SEVESO a novým stavebníkem o řešení dopadů nového záměru na oblast prevence závažných havárií v dané lokalitě pak měla být jedním z určujících prvků pro vydání souhlasného stanoviska příslušného Krajského úřadu, které by tvořilo jeden z nutných podkladů pro vydání požadovaného povolení stavebního záměru.
Přestože byl návrh Metodického pokynu připraven, k jeho vydání nakonec nedošlo, když se ukázalo, že provedená implementace Směrnice SEVESO kulhá i v řadě dalších bodů, které prostřednictvím Metodického pokynu nejsou řešitelné. Aktuálně se tak na půdě Ministerstva životního prostředí připravuje novelizační zákonný text, jenž by měl tyto implementační nedokonalosti komplexně vyřešit.
Je velká šance, že nová právní úprava bude řešit všechna témata, která jsou v dané oblasti mezi provozovateli Podniků SEVESO i odbornou veřejností dlouhodobě diskutována. K těm pak patří nejen upřesnění pravomocí Krajských úřadů při vydávání předmětných závazných stanovisek, ale i zakotvení zákonem daného účastenství Podniků SEVESO ve stavebních řízeních týkajících se záměrů situovaných v okolí Podniků SEVESO a promítnutí existence zón havarijního plánování do dotčených územně plánovacích dokumentací.
Lze si jen přát, aby příprava a přijetí této nové právní úpravy proběhla co nejrychleji, ideálně ještě v tomto volebním období. Stav, kdy povolování stavebních záměrů v okolí Podniků SEVESO není řádně posuzováno z hlediska prevence závažných havárií, je totiž bez nadsázky možné označit za havarijní.
Kocián Šolc Balaštík, advokátní kancelář
Autorem článku je Tomáš Sequens z advokátní kanceláře Kocián Šolc Balaštík, která je partnerem rubriky Právní servis na INFO.CZ a garantem oblastí energetika a životní prostředí.
