Oddlužení má projít proměnou. Jaké změny se chystají?

K tomuto návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), obdrželo ministerstvo spravedlnosti v mezirezortním připomínkovém řízení v průběhu prosince 2022 k vypořádání podněty a připomínky. Účelem tohoto článku je především upozornit čtenáře na některé zásadní připomínky, které mohou mít vliv na konečnou podobu návrhu zákona určenou k projednání a schválení vládou a Parlamentem.

Návrh zákona je ze strany Ministerstva spravedlnosti prezentován jako transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1023 ze dne 20. června 2019 (směrnice o restrukturalizaci a insolvenci), avšak obsahuje řadu změn, které nejsou směrnicí vyžadovány. Tento přístup je v různých podobách podroben kritice ve většině předložených připomínek.

Zásadní je především kritika navrhovaného zkrácení doby oddlužení na 3 roky pro všechny fyzické osoby (podnikatele i spotřebitele). Směrnice stanovuje, že „Členské státy zajistí, aby doba, po jejímž uplynutí mohou být podnikatelé v úpadku zcela oddlužení, nebyla delší než tři roky.“ (viz čl. 21 odst. 1 směrnice). Jak vyplývá z citovaného článku směrnice, zkrácení doby oddlužení je obligatorní povinností pouze ve vztahu k podnikatelům, nikoliv všem fyzickým osobám. Cílem směrnice je totiž snadnější a rychlejší vypořádání dluhů osob, které se pokusily (byť neúspěšně) realizovat určitý podnikatelský záměr, a potenciálně tak přispěly tvorbou ekonomických hodnot k rozvoji celého hospodářství. Ve vztahu ke spotřebitelům pak směrnice výslovně uvádí, že Evropská komise by teprve měla provést studii za účelem vyhodnocení toho, zda je nezbytné předložit legislativní návrhy zabývající se rovněž úpadkem spotřebitelů (viz Výkladové ustanovení preambule směrnice, bod 98).

S plošným rozšířením zkrácení oddlužení i na spotřebitele nesouhlasí v rámci předložených připomínek například Nejvyšší soud, Hospodářská komora ČR, Asociace malých a středních podniků a živnostníků, Exekutorská komora, Svaz průmyslu a dopravy, Svaz měst a obcí, Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů nebo Česká advokátní komora. Hospodářská komora ČR například uvádí (shodně s Evropskou komisí), že případné změny spotřebitelského oddlužení musí být až výsledkem další odborné debaty. 

Česká advokátní komora velmi správně upozornila na tu zásadní skutečnost, že již předchozí novely insolvenčního zákona z let 2017 a 2019 umožnily spotřebitelům oddlužení za velmi výhodných podmínek, a to na základě široké a velmi podrobné politické diskuse při zohlednění všech konsekvencí, včetně ekonomických dopadů do práv věřitelů. Česká advokátní komora přiléhavě dodává, že odborná a politická diskuse na tak závažné téma, jako je aktuální plošné zkrácení oddlužení u spotřebitelů na 3 roky, zatím neproběhla ani na půdě Evropské unie, natož ve specifickém prostředí ČR. Počet oddlužení podnikatelů, na které směrnice míří, je minimální (pouze 5 % všech oddlužení) v porovnání s počtem oddlužení spotřebitelů (zbylých 95 %). Lze tak souhlasit s připomínkou, že zahrnutí spotřebitelů do zkrácené lhůty pro oddlužení je tak zcela zásadní a nikoli jen okrajová či dočasná změna v oddluženích, která představuje ohrožení dosavadní (velkým úsilím) nastolené rovnováhy mezi právy věřitelů a dlužníků.

Absence řádné odborné a politické diskuse a dopad navržených změn je o to zásadnější v návaznosti na skutečnost, že transpozice zmíněné směrnice měla být přijata nejpozději do července 2022 (jedná se přitom o datum po vyjednaném ročním odkladu původní lhůty do července 2021). Nejvyšší soud v rámci svých připomínek vyjádřil obavu, že prodlení s transpozicí směrnice může vyvolat tlak na urychlené přijetí novely v navrženém znění odůvodněný potřebou transpozice, která však u řady navržených změn dána není. Nejvyšší soud má za to, že ty body návrhu novely, u nichž předkladatel nedoloží přímou potřebu transpozice, by měly být z návrhu vypuštěny. Když už se však Ministerstvo spravedlnosti pustilo do pokusů „opravovat“ insolvenční zákon, které se směrnicí nesouvisejí, pak bychom shodně s Nejvyšším soudem očekávali, že se předkladatel pokusí o komplexnější nápravu nedostatků stávající právní úpravy, včetně těch, na které právě Nejvyšší soud již upozornil ve své rozhodovací činnosti, tedy například odstranění neprovázanosti právní úpravy obsažené v § 396 odst. 2 insolvenčního zákona s dalšími ustanoveními insolvenčního zákona či vnitřní rozpornosti insolvenčního zákona ve vztahu k oprávnění dlužníka podat odvolání proti výroku usnesení o schválení oddlužení plněním splátkového kalendáře se zpeněžením majetkové podstaty, jímž insolvenční soud nevyhověl (zcela) žádosti dlužníka o stanovení jiné výše měsíčních splátek.

Důvodová zpráva k návrhu zákona naopak odůvodňuje rozšíření změn v oddlužení i na spotřebitele mimo jiné tím, že „nelze přehlížet socio-ekonomické následky událostí posledních let, zejména koronavirové krize, energetické krize a války na Ukrajině, které bezprecedentně zasahují do globální ekonomiky a které významně dopadají na příjmy fyzických osob i v ČR bez ohledu na to, zda vykonávají závislou práci nebo samostatnou výdělečnou činnost. Ze statistických údajů vyplývá, že zatímco ceny strmě rostou, růst cen není kompenzován dostatečným růstem příjmů fyzických osob, proto reálná kupní síla klesá. Riziko úpadku se tudíž zvyšuje i u lidí z vyšší střední třídy, aniž by zvýšení tohoto rizika zavinili. Navrhovaná novela zajistí, že fyzické osoby v úpadku získají druhou šanci spočívající v možnosti rychleji se dostat z dluhové pasti, vrátit se do legální sféry ekonomiky a znovu se zapojit do běžného společenského a hospodářského života.“. Ministerstvo spravedlnosti v důvodové zprávě zároveň dodává, že máme na našem území s odlišnými režimy pro více skupin již zkušenosti, které ukazují, že taková úprava může vést k celé řadě problémů a „protože i sama směrnice členské státy k zahrnutí spotřebitelů vybízí, dospěl nakonec předkladatel k závěru, že bude nový proces oddlužení přístupný pro všechny fyzické osoby.“. Jako další důvody Ministerstvo spravedlnosti uvádí například to, že rozlišování režimu oddlužení podle typu výdělečné činnosti a způsobu obživy lze považovat za překonané a jako takové nedůvodně diskriminující. A konečně, Ministerstvo spravedlnosti upozorňuje, že je obtížné najít reálně aplikovatelné kritérium odlišující podnikatele a nepodnikatele, přičemž různé režimy oddlužení a spory o povahu dlužníka mohou vést k přetížení soudů.

Vedle zkrácení doby oddlužení na 3 roky obsahuje návrh novely insolvenčního zákona rovněž již výše zmíněné požadavky na řádné plnění povinností dlužníka. Příkladem lze uvést upřesnění posuzování pojmu vynaložení veškerého úsilí, které lze po dlužníkovi spravedlivě požadovat, k plnému uspokojení pohledávek svých věřitelů v rámci nově navrhovaného znění ustanovení § 412 odst. 4 insolvenčního zákona, podle kterého je třeba zkoumat schopnosti, možnosti a majetkové poměry dlužníka s přihlédnutím k tomu, zda se „dlužník nevzdal bez důležitého důvodu výhodnějšího zaměstnání či výdělečné činnosti nebo majetkového prospěchu, popřípadě zda nepodstupuje nepřiměřená majetková rizika“ nebo o povinnost dlužníka předkládat každý rok insolvenčnímu správci zprávu o svém úsilí (a to písemně nebo ústně), která by měla být zveřejněna v insolvenčním rejstříku společně v rámci pravidelné zprávy insolvenčního správce o plnění oddlužení.

Ke zmíněným bodům uplatněné připomínky navrhují částečné zpřísnění těchto požadavků. S ohledem na právo věřitelů na informovanost, a tím i právo navrhovat zrušení oddlužení, je zapotřebí, aby zpráva dlužníka měla pouze formulářovou podobu, neboť navrhovaná ústní forma může být snáze měněna či zpochybněna v průběhu dalšího řízení. Zároveň se v uplatněných připomínkách navrhuje, aby za uvedení nepravdivých nebo hrubě zkreslených údajů dlužníkem byla stanovena citelná sankce, zrušení oddlužení pro nepoctivost, popř. také zákaz podat nový návrh na oddlužení po stanovenou lhůtu. Ostatně pravidla týkající se zjišťování nepoctivého záměru by dle našeho názoru měla být v každém případě revidována. Nepoctivý záměr dlužníka vede v současné době k zamítnutí návrhu na povolení oddlužení jen je-li samotným návrhem sledován nepoctivý záměr, což platí i o možnosti zrušení schváleného oddlužení. Toto vymezení nepoctivého návrhu je samo o sobě zcela nedostatečné a v praxi nepoužitelné. Poctivý záměr by se ale měl dle implementované směrnice nově zkoumat nejen ve vztahu k insolvenčnímu návrhu a jeho podání, ale i ve vztahu k chování dlužníka jak v průběhu insolvenčního řízení, tak (a to považujeme za klíčové) i k jeho chování dříve, zejména při samotném procesu zadlužování.

Ve vztahu k posuzování úsilí dlužníka důvodová zpráva uvádí, že „insolvenční soud vezme v úvahu schopnosti, možnosti a majetkové poměry dlužníka obdobně jako v případě vyhodnocování kritérií na straně povinného při určování rozsahu výživného podle § 913 občanského zákoníku. Lze tedy navázat na rozsáhlou judikaturu a literaturu z této oblasti.“ Od písemné zprávy dlužníka o jeho úsilí si důvodová zpráva slibuje zejména „zvýšení informovanosti účastníků insolvenčního řízení, eventuálně veřejnosti ohledně úsilí, které dlužník vynakládá k uspokojení pohledávek věřitelů, zejména o úsilí pro dosažení a zvýšení příjmu.“ Věřitelé budou moci dle důvodové zprávy „na základě skutečností zjištěných ze zprávy o úsilí dlužníka, případně z vyjádření insolvenčního správce k této zprávě, snáze namítat, že dlužník řádně neplní své povinnosti. Lze proto střízlivě očekávat vyšší míru uspokojení pohledávek nezajištěných věřitelů.“. V rámci připomínek se pak objevil i návrh zavedení vyvratitelné domněnky, že dlužník nevyvíjí maximální úsilí o uspokojení věřitelů, pokud by nedosahoval ani nejnižší zaručené mzdy.

Z časového hlediska směřuje návrh novely k tomu, aby nabyla účinnosti dne 1. července 2023. To již mnoho času na zásadnější změny neposkytuje. Bude tak zajímavé sledovat, jakým způsobem ministerstvo předložené připomínky vypořádá a jaká bude nakonec podoba vládního návrhu zákona. Bohatou diskusi lze podle našeho názoru očekávat i při projednávání návrhu na půdě Parlamentu ČR, a to zvlášť v dnešní době, kdy opozice vede ve sněmovně boj s téměř každým návrhem vládní koalice.